Wyłączenie z VAT czynności w zakresie pomocy społecznej

Zadania w zakresie pomocy społecznej, w ramach których mieszczą się usługi opiekuńcze, w tym specjalne usługi opiekuńcze oraz umieszczanie osoby potrzebującej w domu pomocy społecznej, służą realizacji polityki społecznej państwa i pozostają w sferze działań władczych. A zatem gmina, wypełniając wymienione wyżej zadania, w tym również pobierając opłaty za świadczenie usług opieki społecznej, działa jako organ władzy publicznej, a nie jako podatnik VAT.

Mając na uwadze powyższe, czynności gminy w zakresie pomocy społecznej należy traktować jako pozostające poza zakresem opodatkowania VAT.

Stan faktyczny

Z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej wystąpiła gmina, która w ramach zadań własnych realizowała zadania z zakresu pomocy społecznej przy udziale i za pośrednictwem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (“GOPS”). Część realizowanych przez gminę zadań w postaci usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych wykonywanych przez pracowników GOPS, a także kierowanie podopiecznych do Domu Pomocy Społecznej (“DPS”), miało charakter odpłatny. Opłaty pobierane były na podstawie decyzji administracyjnych wydawanych w oparciu o właściwe przepisy ustawy o pomocy społecznej.

W związku z powyższym gmina zwróciła się do organu podatkowego z pytaniem, czy realizując wskazane wyżej świadczenia o charakterze odpłatnym, występuje w charakterze podatnika VAT, a co za tym idzie - czy wykonywane zadania stanowią czynności podlegające opodatkowaniu VAT.

Stanowisko gminy

W ocenie gminy odpłatność za świadczenia z zakresu pomocy społecznej - w świetle przepisów art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o VAT - nie wpływa na charakter wykonywanych przez gminę czynności. Dla wyłączenia działań jednostki samorządu terytorialnego spod reżimu ustawy o VAT konieczne jest bowiem spełnienie łącznie dwóch przesłanek:

• działalność musi być wykonywana przez podmiot prawa publicznego oraz
• w celu sprawowania władzy publicznej, a więc dla realizacji nałożonych ustawami zadań, do wykonywania których podmioty te zostały powołane.

Jak wskazała gmina, realizowane przez nią zadania są wykonywane na podstawie właściwych przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o pomocy społecznej. Mają one charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w DPS osoby skierowanej. Opłata ta stanowi więc daninę publiczną, a jej pobieranie jest formą sprawowania władztwa publicznego. 

Ponadto, w ocenie gminy, świadczenia z zakresu pomocy społecznej nie mają charakteru działalności gospodarczej również z tego względu, iż nie są nastawione na zysk, a zatem ich realizacja nie będzie prowadzić do zakłócenia konkurencji na rynku. W konsekwencji gmina, realizując zadania z zakresu pomocy społecznej, nawet za odpłatnością, nie będzie świadczyć usług w rozumieniu ustawy o VAT, lecz wykonywać zadania własne jako organ władzy publicznej. Co za tym idzie - realizowane zadania będą znajdować się poza zakresem opodatkowania VAT.

Stanowisko organu podatkowego

Organ podatkowy uznał stanowisko gminy za prawidłowe. W świetle ustawy o VAT nie uznaje się za podatnika jednostek samorządu terytorialnego, gdy realizują zadania nałożone na nie odrębnymi przepisami prawa. Wyjątek stanowią sytuacje, w których jednostki wykonują czynności o charakterze cywilnoprawnym, tzn. realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych.

Jak zostało wskazane przez gminę, zapewnia ona pobyt podopiecznym w DPS oraz odpłatnie świadczy usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze na rzecz podopiecznych DPS. Świadczenie wskazanych wyżej usług wynika wprost z art. 17 ust. 1 pkt 11 i 16 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą do zadań własnych gminy należy odpowiednio:

• organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania oraz
• kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu.

Jednocześnie, opłaty pobierane za świadczenie wymienionych wyżej usług są pobierane na podstawie decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Są one zatem uzależnione od dochodów osoby objętej pomocą społeczną - nie mają więc przymiotu “odpłatności”, która pozwalałby je uznać za opodatkowane VAT (jako wykonywane w ramach działalności gospodarczej).

W konsekwencji gmina, realizując świadczenia z zakresu pomocy społecznej, działa w charakterze organu władzy publicznej, a co za tym idzie - realizowane przez nią świadczenia nie będą podlegały opodatkowaniu VAT.

Co to oznacza dla samorządów?

Działalność samorządów z zakresu pomocy społecznej należy oddzielić “grubą kreską” od działalności prywatnych przedsiębiorców prowadzących prywatne domy opieki czy świadczących prywatne usługi opiekuńcze. Pomoc społeczna, realizacją której zajmują się samorządy, udzielana jest z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej choroby, bezradności, alkoholizmu, zdarzeń losowych i uzależniona jest od dochodów osoby ubiegającej się o tę pomoc lub od dochodów jej rodziny. Przyznanie takiej pomocy, co wynika z ustawy o pomocy społecznej, następuje w formie decyzji administracyjnej. A zatem, to organ samorządu - w ramach władztwa publicznego - decyduje kto i na jakich zasadach z tej pomocy skorzysta. 

Pobierane opłaty nie posiadają przymiotu “odpłatności”, który pozwalałby na ich opodatkowanie VAT. Wysokość ponoszonych opłat uzależniona jest bowiem od dochodów osoby objętej pomocą społeczną, a zatem w praktyce mogą wystąpić sytuacje, w których usługi te będą świadczone również nieodpłatnie. Tak określona odpłatność stanowi zatem jedynie zwrot części kosztów poniesionych przez samorządy w związku z realizacją przez nie zadań z zakresu pomocy społecznej, co rekompensuje jedynie niewielki procent kosztów usług świadczonych przez samorządy. Mając na uwadze powyższe, nie można zatem uznać, że działalność samorządów w zakresie pomocy społecznej ma charakter zarobkowy i jest ukierunkowana na osiąganie czy pomnażanie zysku - jak ma to miejsce w przypadku działalności prywatnych przedsiębiorców.

Powyższe przesądza więc o tym, że samorządy, realizując zadania z zakresu pomocy społecznej, będą występowały w charakterze organów władzy publicznej, nie zaś podatników VAT prowadzących działalność gospodarczą w przedmiotowym obszarze. A zatem czynności te będę podlegały wyłaczeniu z opodatkowania VAT. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2022 r., sygn. I FSK 1184/19, z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. I FSK 1954/19, z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. I FSK 2037/18, z dnia 18 maja 2021 r., sygn. I FSK 310/20 oraz z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. I FSK 2073/15.