Sprzedaż nieruchomości a jej status dla celów VAT

O terenach budowlanych mówimy wtedy, gdy możliwość zabudowy ma dla nich podstawowe, dominujące znaczenie. Zasad opodatkowania VAT nie determinuje natomiast dopuszczalność zabudowy mającej charakter uzupełniający w stosunku do podstawowego przeznaczenia terenu. Takie tezy wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2025 r. 

Wyzwania jednostek samorządu terytorialnego 

Jednostki samorządu terytorialnego, jako dysponenci mienia komunalnego, często stają przed wyzwaniem określenia odpowiednich zasad opodatkowania VAT zbywanych nieruchomości gruntowych. Choć ustawa podatkowa reguluje te kwestie zaledwie kilkoma przepisami, ich właściwa interpretacja niejednokrotnie sprawia trudności i wymaga bardzo szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego zbywanych działek. 

Zwolnienie z VAT dla sprzedaży terenów niezabudowanych – interpretacja przepisów 

W ostatnim czasie Naczelny Sąd Administracyjny pochylił się nad problemem zastosowania zwolnienia z VAT dla sprzedaży terenów niezabudowanych. Jak zostało wskazane w ustawie, zwolnieniu od opodatkowania podlega dostawa terenów niezabudowanych, jednak z wyłączeniem terenów budowlanych. Otrzymaliśmy również wskazówki, jak powinniśmy rozumieć pojęcie “tereny budowlane” - są to bowiem grunty przeznaczone pod zabudowę zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. I zdawać by się mogło, że takie wytyczne są wyczerpujące i wystarczające dla dokonania prawidłowych rozliczeń. Praktyka gospodarcza pokazuje jednak, że możemy spotkać się z różnymi sytuacjami pozostającymi na styku regulacji lub wykraczającymi poza przypadki uregulowane ustawą. 

Przykład orzeczniczy: Wyrok NSA z 16 października 2025 r. 

W analizowanym stanie faktycznym Gmina dokonywała dostawy działek, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP) ujęte zostały jako tereny zieleni urządzonej. Dodatkowo jednak, w celu zwiększenia funkcjonalności działki i umożliwienia organizowania w parku miejskim imprez masowych, wskazano przeznaczenie uzupełniające, dające możliwość lokalizacji na gruncie stałej sceny teatralnej lub estrady dla widowisk plenerowych oraz obiektów i urządzeń obsługujących widowiska plenerowe. W tym kontekście po stronie Gminy pojawiły się wątpliwości, czy ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, a tym samym dopuszczenie określonej zabudowy na działkach będących przedmiotem dostawy, nie powinno spowodować ich reklasyfikacji i uznania ich za tereny budowlane. Taka też była pierwsza ocena przedstawiona przez Dyrektora KIS, do której jednak nie przychyliły się sądy administracyjne.  

Podstawowe przeznaczenie gruntu 

W obu instancjach składy orzekające poparły tezę, iż dla stwierdzenia, czy grunt został przeznaczony pod zabudowę, czy też nie, kluczowe znaczenie ma określenie w planie zagospodarowania przestrzennego podstawowego przeznaczenia terenu. Dopuszczone w tym planie pomocnicze funkcje służą natomiast wyłącznie uzupełnieniu zasadniczego sposobu gospodarowania danego terenu, lecz go nie zmieniają. Innymi słowy, ustalenie wyjątków od ogólnego zakazu zabudowy, które mają na celu lepsze dostosowanie gruntu do przypisanej mu roli, nie może tej roli zmieniać. W tym przypadku infrastruktura kulturalno-rekreacyjna wyłącznie wzmacniała podstawowy cel nieruchomości, a nie powodowała nadania jej charakteru terenu budowlanego (pozostałe rodzaje budownictwa są niedopuszczalne na przedmiotowych działkach). 

Skutki podatkowe – zastosowanie zwolnienia z VAT 

W konsekwencji sądy uznały, że w odniesieniu do zbywanych gruntów znajdzie zastosowanie zwolnienie od opodatkowania VAT przeznaczone dla terenów niezabudowanych innych niż tereny budowlane. 

Rekomendacje dla JST – analiza i interpretacja  

Opisany wyżej problem to tylko jedno z wielu zagadnień dotyczących nieruchomości, które generują trudności interpretacyjne. W konsekwencji jednostki samorządu terytorialnego, dokonując sprzedaży, aportu, zamiany lub wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem, powinny każdorazowo dokonać dogłębnej analizy prawno-podatkowej w zakresie podatku VAT. Podsumowując, pod uwagę należy wziąć przede wszystkim: 

• Stan faktyczny – w pierwszej kolejności musimy bowiem sprawdzić, czy mówimy o terenie niezabudowanym, czy jednak na działce znajdują się jakieś istotne podatkowo naniesienia (a do takich należą wszystkie elementy trwale związane z gruntem – nie tylko budynki). Zidentyfikowanie istniejącej zabudowy przeniesie nas bowiem na grunt odrębnych przepisów ustawy VAT-owskiej. 
• Stan prawny, czyli w przypadku gruntów niezabudowanych - uregulowanie przeznaczenia gruntu w odpowiednich aktach prawnych. Co istotne, katalog tych aktów jest wskazany wyczerpująco w ustawie o VAT. W konsekwencji o charakterze gruntu nie będą przesądzać dokumenty w przepisach nie wymienione, w szczególności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. 
• Podstawowe przeznaczenie gruntu, czyli rola, jaka została przypisana dla danej nieruchomości w wiążących aktach prawnych. 

Podsumowanie i zalecenie uzyskania interpretacji indywidualnej 

Biorąc natomiast pod uwagę wartość transakcji nieruchomościowych, jak również fakt, że zastosowanie lub brak zastosowania zwolnienia podatkowego może mieć istotny wpływ na obie strony transakcji, JST mogą rozważyć potwierdzenie swojego podejścia w drodze uzyskania indywidualnej interpretacji podatkowej.