Gmina może odliczyć VAT od wydatków na targowisko

W sytuacji, gdy przebudowa targowiska prowadzona jest przez jednostkę samorządu terytorialnego z zamiarem wykorzystania obiektu do czynności opodatkowanych (tj. udostępniania stanowisk targowych w zamian za opłatę rezerwacyjną), wówczas nie powinno budzić wątpliwości, że jednostka taka działa w charakterze podatnika VAT prowadzącego działalność gospodarczą podlegającą opodatkowaniu VAT. Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z tym, że prowadzenie targowiska jest czynnością, która służy do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej i należy do zadań własnych gminy. 

W konsekwencji, jednostce samorządu terytorialnego będzie przysługiwało pełne prawo do odliczenia podatku naliczonego od wydatków poniesionych na realizację inwestycji budowy bądź przebudowy targowiska na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy o VAT.

Stan faktyczny

Sprawa dotyczyła gminy odpowiedzialnej za realizację projektu inwestycyjnego polegającego na przebudowie targowiska miejskiego stanowiącego własność gminy. Jak podkreślała gmina, targowisko będzie stanowiło całoroczny i ogólnodostępny obiekt. Przebudowanym targowiskiem administrował będzie podmiot wyłoniony w trybie zgodnym z ustawą - Prawo zamówień publicznych, który będzie odpowiedzialny za zabezpieczenie prawidłowej organizacji targowiska, sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem regulaminu targowiska oraz utrzymanie porządku. Administrator będzie ponosił wydatki bieżące związane z utrzymaniem targowiska.

Na części niezadaszonej targowiska pobierane będą:

• opłaty rezerwacyjne - w przypadku rezerwacji wybranego miejsca handlowego na podstawie zawartej umowy dzierżawy oraz 
• opłata targowa, 

zaś w pawilonach handlowych wraz z ekspozycją - opłata czynszowa za zajęcie powierzchni handlowej na podstawie zawartej umowy najmu bądź dzierżawy. 

Wpływ powyższych opłat do kasy gminy będzie dokumentowany fakturami VAT wystawionymi przez gminę na rzecz najemców oraz dzierżawców. Gmina będzie odprowadzać należny z tego tytułu podatek VAT do właściwego urzędu skarbowego.

W związku z powyższym gmina zwróciła się do organu podatkowego z pytaniem, czy będzie jej przysługiwało prawo do pełnego odliczenia podatku VAT wykazanego na fakturach dokumentujących wydatki poniesione na budowę targowiska oraz na jego bieżące utrzymanie.

Stanowisko gminy

W ocenie gminy, w odniesieniu do wydatków poniesionych zarówno na budowę targowiska, jak i na jego bieżące utrzymanie, będzie jej przysługiwało prawo do pełnego odliczenia VAT wykazanego na fakturach. 

W uzasadnieniu prezentowanego stanowiska gmina wskazała, że dla rozliczenia podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ustawy o VAT istotne jest, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane przez czynnego podatnika VAT do wykonywania czynności opodatkowanych. Gmina, w ramach realizowanej inwestycji, będzie prowadziła działalność gospodarczą. W związku z udostępnianiem powierzchni handlowych poszczególnym kontrahentom na podstawie umów cywilnoprawnych gmina będzie bowiem pobierała stosowne opłaty, wystawiała faktury VAT na rzecz podmiotów handlujących oraz odprowadzała podatek należny do właściwego urzędu skarbowego. 

Stanowisko organu podatkowego

Organ uznał stanowisko gminy za nieprawidłowe. W ocenie organu gmina, udostępniając targowisko dla mieszkańców oraz pobierając opłatę targową (która ma charakter publicznoprawny), działa jako organ władzy publicznej, nie zaś jako podatnik VAT. W konsekwencji, wydatki związane z przebudową targowiska będą związane zarówno z czynnościami opodatkowanymi VAT (pobieranie opłaty rezerwacyjnej oraz czynszowej), jak i czynnościami niepodlegającymi opodatkowaniu VAT (udostępnianie targowiska mieszkańcom, pobieranie opłaty targowej). A skoro tak, gminie nie będzie przysługiwało prawo do pełnego odliczenia podatku naliczonego w związku z realizacją inwestycji. Gmina będzie mogła odliczyć VAT jedynie w części, w jakiej efekty realizowanej inwestycji będą wykorzystywane do czynności opodatkowanych.

Gmina wniosła skargę na powyższą interpretację organu podatkowego, wnosząc o jej uchylenie.

Postępowanie sądowe

W pierwszej fazie postępowania WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną interpretację organu podatkowego ze względów proceduralnych. Sąd wskazał, że oceniając charakter prowadzonej przez gminę działalności, organ wyszedł poza granice zdarzenia przyszłego przedstawionego we wniosku. Ze stanowiskiem takim nie zgodził się natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, w konsekwencji uchylając wyrok WSA i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. 

Stanowisko WSA w Łodzi

Rozpoznając sprawę merytorycznie, WSA w Łodzi przychylił się do stanowiska Gminy, uchylając tym samym zaskarżoną interpretację.

Sąd wskazał, że problematyka pełnego odliczania VAT od wydatków na inwestycje w targowiska miejskie, w kontekście odpłatnego udostępniania takich miejsc oraz pobierania z tego tytułu opłat rezerwacyjnych (niezależnie od pobieranej opłaty targowej), niejednokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. WSA w Łodzi w pełni zaakceptował i uznał za własne argumenty zawarte w wydanych uprzednio (w zasadzie jednolitych) wyrokach NSA, zgodnie z którymi:

• nie można z góry przyjmować, że gmina, udostępniając targowisko dla mieszkańców, działa jako organ władzy, a nie jako podatnik VAT wyłącznie z tego powodu, że budowa lub modernizacja targowiska stanowi sferę działań publicznoprawnych mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej,
• nawet jeżeli prowadzenie targowiska należy do zadań własnych gminy, to – biorąc pod uwagę art. 15 ust. 6 ustawy o VAT – sposób realizacji tego zadania może wiązać się z podejmowaniem czynności opodatkowanych VAT, 
• skoro działanie Gminy opiera się o zawarte umowy cywilnoprawne, to gmina jest podatnikiem prowadzącym działalność gospodarczą podlegającą opodatkowaniu VAT.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że gmina wykorzystuje targowisko jedynie na cele prowadzonej działalności gospodarczej (wynajem lub udostępnienie miejsca handlowego za opłatę rezerwacyjną na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych), zaś opłata targowa obciąża wszystkie podmioty z tytułu sprzedaży realizowanej przez nie na terenie gminy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie WSA w Łodzi, gminie będzie przysługiwało prawo do pełnego odliczenia podatku naliczonego z faktur VAT dokumentujących zarówno wydatki inwestycyjne, jak i wydatki bieżące związane z utrzymaniem targowiska.

Co to oznacza dla podatników?

Stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Łodzi jest korzystne dla podatników i znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. I FSK 971/16, z 4 kwietnia 2019 r., sygn. I FSK 1596/18, z 29 sierpnia 2017 r., sygn. I FSK 1148/15, z 22 grudnia 2016 r., sygn. I FSK 1370/15 oraz z 6 września 2016 r., sygn. I FSK 208/15).

Rozstrzygnięcie to nie koresponduje jednak z niekorzystną dla podatników linią interpretacyjną organów podatkowych, które konsekwentnie uznają, że jednostkom samorządu terytorialnego nie przysługuje prawo do pełnego odliczenia VAT od wydatków na budowę bądź przebudowę targowiska i jego utrzymanie, jeżeli służy ono również wykonywaniu zadań własnych samorządu. 

Z powyższym stanowiskiem trudno się jednak zgodzić. To sposób i cel realizacji zadania przez jednostkę samorządu terytorialnego przesądza o tym, czy mamy do czynienia z czynnością opodatkowaną VAT czy nie. A zatem gmina, ponosząc wydatki na targowisko, mimo że realizuje również zadania własne, mające na celu korzyść ogółu, jaką jest możliwość nabywania towarów i usług przez wszystkich mieszkańców, czyni to jako podatnik VAT. Podstawą działania Gminy są w tym przypadku umowy cywilnoprawne zawarte z najemcami miejsc handlowych. Założenia tego nie zmienia również fakt pobierania przez gminę opłaty targowej. Opłata ta nie jest bowiem ściśle związana z inwestycją. Stanowi ona natomiast koszt, który musi ponieść każdy podmiot realizujący sprzedaż na jakimkolwiek terenie należącym do gminy (a więc także poza obszarem targowiska).

Choć obecnie pełne odliczenie VAT przez jednostkę samorządu terytorialnego obarczone jest ryzykiem sporu z organami podatkowymi, to jednak, mając na względzie korzystną i jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych w podobnych sprawach, można przypuszczać, że w przyszłości również linia interpretacyjna ulegnie zmianie.